Ко Дню Конституции, который в России отмечается 12 декабря, публикуем полный текст интервью с одним из разработчиков основного закона страны Тамарой Морщаковой.

Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке, доктор юридических наук, член Конституционного суда России с 1991 года — в совместном проекте Ельцин Центра и радио Коммерсант FM «90-е. Разрушение мифов».

Тема передачи, которая вышла 7 ноября: "Конституция 1993 года: плод политической целесообразности - да или нет?" Тамара Морщакова входила в состав Конституционного совещания, который разрабатывал проект основного закона страны.

Тамара Морщакова - в проекте Коммерсант FM «90-е. Разрушение мифов»

Полная версия программы

— Чем была продиктована необходимость принятия новой Конституции, с вашей точки зрения?

— Здесь даже не нужно никакого личного мнения, потому что на этот счет есть абсолютно официальные оценки, в том числе и оценки тогдашнего Конституционного суда, созданного еще в РСФСР 1991 году, который очень ясно объяснил, что Конституционному суду работать по Конституции, существовавшей на тот момент, больше нельзя. Это был в высшей мере противоречивый документ. Можно привести в качестве примера то, что в нем одновременно содержались взаимоисключающие положения. Такие, например, согласно которым Съезд народных депутатов мог принять к рассмотрению любой вопрос, и это положение существовало на фоне того, что Конституция пыталась признать принцип разделения властей. То есть, что делать с этим противоречивым материалом, который менялся каждый день, тогдашним законодательным органам? Потому что изменения в текст Конституции было вносить очень просто, и их вносили десятками. В тексте практически ничего не оставалось от его первоначального варианта. И конечно, при таких условиях, исходя еще из того, что Конституции РСФСР была еще конституцией советского периода со всеми грехами тех лет, которые мы оцениваем с точки зрения юридической как абсолютно неадекватные требованиям к современному демократическому правовому государству.

Распоряжение Президента РФ от 5 ноября 1993 года № 717-рп «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации»

— Почему нельзя было использовать опыт США, которые один раз приняли Конституцию, а потом наращивали к ней поправки, не трогая основной текст?

— Поправки к американской Конституции существуют в отдельном документе. В основном это не затрагивает билль о правах, который является составной частью Конституции Соединенных Штатов Америки. Это документ совсем другого рода. Конституция США это документ об основном устройстве государства. Конституция РСФСР была полна, простите, мелочевки, которая возникала по ходу разных политических задачек, связанных с тем, что какие-то органы наращивали свои полномочия, функции, какие-то, наоборот, попадали в поле бездеятельности. Она была ориентирована на сиюминутные задачи - вот почему так много было поправок в конечном периоде существования Конституции РСФСР. Кроме того, в нее были вмонтированы такие вещи, которые совершенно с ней не сочетались. Представьте себе, на фоне советской Конституции родилась фигура президента и института президентской власти, на фоне советской правовой системы родился Конституционный суд, который должен был проверять конституционность правоприменительной практики. И всё это нельзя было, с точки зрения нормальных правовых институтов, хоть как-то согласовать со старым текстом, со старой парадигмой государственной власти в РСФСР.

Выступление Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина по центральному телевидению о новой Конституции

Архив Гостелерадио

— А чем радикально отличалась новая Конституция от предыдущего документа?

— Вот эта задача как раз стояла перед разработчиками новой Конституции. Но целью была не сама радикальность этих отличий, а достижение определенных правовых конституционных сущностей. И эти сущности были заявлены как то, что диктовало потом весь текст Конституции. Всегда сущности любой конституции являются главным, они определяют остальное содержание, не наоборот. И такие цели были заявлены. Наиболее значимыми, с моей точки зрения, конечно, являются две вещи, заявленные в российской Конституции новой России 1993 года. Признание высшей ценностью в иерархии конституционных ценностей человеческой личности, её прав и свобод, и их обеспечение всеми органами государства. Это первое. И второе, это, конечно, принцип разделения властей, вне которого, как показывает мировой опыт государственного, правового, конституционного развития разных стран, невозможно обеспечивать верховенство личности, ее прав и свобод.

В предыдущей Конституции этого всего абсолютно не было.

Там было заложено новое госустройство: Государственная Дума, парламент, разделение властей, что способствует реализации прав человека. Что послужило прообразом нового государственного устройства в новой конституции, был какой-то образец?

— Нет. Это один из мифов — не в положительном смысле слова, а в резко отрицательном, злой миф, но очень распространенный – что делали эту Конституцию по иностранному образцу, чуть ли не по американскому. Хотя на самом деле российская правовая система гораздо боле близка не к странам общего права, где регулирование обеспечивается не столько позитивным законодательством, сколько судебной практикой и прецедентами. Российская правовая система гораздо ближе по своей сути к европейским правовым системам в той их части, где существуют как раз писанные конституции и писанное законодательство. В этом отражается ничуть не большая отсталость. Хотя у нас есть и такой миф: прецедент это нечто прогрессивное, а писанное законодательство - что-то плохое, отсталое. Возможно, и наоборот, потому что весь ход исторического правового развития во всех странах идет в сторону вытеснения прецедентов, даже там, где они лежат в основе правовой системы, и развития на их поле все более широкого законодательного регулирования. И это понятно – в конце концов, существуют пути преобразования прецедентов в нормативные материалы, акты, положения. И это нормальный путь развития. Это ступень более высокая. Другое дело, что в России, как и на всем постсоветском пространстве, тексту закона, букве его придавалось большее значение, чем его смыслу, его правовому содержанию. С этой точки зрения нас всех можно упрекать в приверженности тупому, простите за резкое слово, нормативизму – это то, что воплощается в такой формуле как «диктатура закона». Мы даже латинское «Dura lex, sed lex» интерпретируем на свой лад – ищем лингвистические созвучия: дурной закон, но его надо соблюдать. Вот Конституция 1993 года ломала эти стереотипы. Именно потому было признано разделение властей, самостоятельность судебной власти, значение судебного контроля за всем, что происходит в государстве. Нет такого поля, которое было бы исключено из предмета судебного контроля в соответствии с российской Конституцией 1993 года. И это относится в том числе к содержанию законов. Уже не любой «дура лекс», а только тот «лекс», который соответствует правовым идеям, правовым смыслам, основным конституционным ценностям, наконец, духу Конституции и уже потом ее букве, только такой закон может применяться. И это достижение Российской Конституции 93-го года.

— Конституция скорее получилась европейского образца. Какие именно разделы Конституции, по вашему мнению, соответствуют такому тезису?

— Полностью две первые главы – об основах конституционного строя и о правах и свободах граждан. В первой главе как раз провозглашается, что Россия ставит себе целью быть правовым демократическим государством, где власть должна строиться на основе принципа разделения властей. Кроме того, закреплены важные вещи – запрет узурпации власти кем бы то ни было. Это впервые, в качестве реакции на нашу собственную историю предыдущего, советского периода, было выработано такое положение. Такого больше нет нигде. Мы реагировали на то, что имели в качестве горького опыта и сказали: узурпации власти, кто бы не претендовал на позицию узурпатора, не должно быть. Кроме того, были учтены также учитывающие наш исторический опыт очень важные вещи: разнообразие идеологий и мировоззрений, политическое разнообразие, множественность, многопартийность в сфере политической деятельности.

Вторая глава продолжает эту идею, развивая ее на уровне признания прав и свобод людей. И эта глава впервые в российской истории устами конституционного законодателя провозгласила, что российский народ никогда больше в ходе дальнейшего исторического развития не будет дискриминирован в своих правах по сравнению со всеми другими народами, живущими в демократическом правовом цивилизованном современном обществе. Потому что в этой главе было закреплено, что права и свободы в России обеспечиваются по международному стандарту. И сама конституция следует этому стандарту. Это великая вещь, которая говорит о том, что Россия признала в качестве регулятора в своем пространстве власти международно-правовой стандарт, касающийся прав и свобод. Иногда говорят, что Россия пожертвовала своим суверенитетом в чью-то пользу. Так вот в этих нормах воплощено совсем другое: реализация российского суверенитета. И это привело к признанию того, что российским людям должны быть обеспечены все нормальные права членов цивилизованного демократического общества.

Тамара Морщакова на заседании Конституционного суда (15.10.1998)

Фото: Николай Малышев/ ТАСС

Перейдем от теории государства и права к прикладным вещам. Был ли этот документ достаточно проработан с юридической точки зрения или его скоропостижно вбросили для того, чтобы закрепить победу президента над Верховным Советом октября 1993 года?

— Вы сразу сказали, что мы теоретическую часть отодвинем. Но если мы говорим о проработанности документа, то надо говорить именно о его теоретической части. Надо сказать, что условия, в которых прорабатывался этот проект Конституции, были уникальными. Нельзя сказать, что это был документ, подготовленный на пустом месте. Юридическая наука накапливала большие определенные анализы и исследования, достижения в области правовой мысли, которые дали возможность именно юристам, а не политикам сформулировать основные теоретические посылы. И это было самым главным. Я должна напомнить, что отличие теоретической части Конституции от всей остальной явно закреплено в самом тексте Конституции, в тех положениях, согласно которым первые две главы не могут вступать в противоречие с остальным текстом. Остальной текст не может противоречить первым двум главам, а первые две главы не могут быть изменены. В отличие от остального текста, который может меняться путем принятия федеральных конституционных законов. Но первые две главы - теоретические основы, обеспечивающие тот уровень современного цивилизованного правового развития, который тогда выбрала наша страна, они не могут меняться. Их можно изменить, только приняв новую Конституцию. И это очень сейчас мешает нынешней власти. Потому что, споря о том, что конфигурация взаимоотношения органов власти – законодательных, исполнительных, президентских – нехороша, политики часто вбрасывают в публичное пространство тезисы о необходимости изменения Конституции. Это невозможно. Изменения могут касаться только системы организации государственной власти.

Чем была продиктована та система организации государственной власти? Вспомните исторические события. Такие факты, как референдум, проведенный по инициативе Ельцина, когда были заданы известные четыре вопроса. Результат этого референдума показал, что люди хотят преобразований. Они не хотят жить в старой системе не только политической власти, но и в старой экономической системе, потому что она исключала любое развитие и достижение какого-то достойного уровня жизни каждого. Люди хотели жить иначе, развиваясь, а, простите, не загнивая, не сидя в своем болоте, которое привело Россию уже тогда на грань катастрофических событий. Это касается не только политических противостояний, но касается экономики, когда надо было думать власти о том, как не допустить голода в стране. Исходя из этих посылок, нужно было сделать такую конфигурацию власти, которая могла бы действовать. На тот момент мы имели противостояние двух институтов власти: нового президентского и старого, советского, когда Советы признавались всемогущим органом, который вправе решить любой вопрос. В то время были процессы, когда Съезд народных депутатов и Верховный Совет решали даже вопросы, относящиеся к компетенции судов. Они могли сделать все. И в этих условиях противостояние тех структур, которые были за реформы, и тех, которые против, ничего нельзя было предложить другого, кроме как дать более свободно работать тем, кто были необходимыми в то время для России реформаторами. Для реформирования новой России.

И с этой точки зрения тогдашний Конституционный суд, в 91-92 годах, тоже занимался рассмотрением вопросов конструкций и взаимоотношений внутри институтов власти. Было признано, что дополнительные полномочия, которыми был наделен президент РСФСР до принятия новой Конституции, являются необходимым средством дальнейшего развития.

— Мы упоминали референдум. Многие противники Бориса Николаевича говорили, что он был средством политической манипуляции и что он был проведен с нарушениями. Вам есть что возразить?

— Теперь, на таком историческом отдалении, трудно говорить о конкретных нарушениях. Но то, что в вынесении на всенародное голосование текста Конституции вовсе не было никакой манипуляции – это объективный факт. Те, кто критикуют способы или подсчеты, позволившие подвести результаты референдума, не принимают во внимание многих обстоятельств: Россия работала без обязательного участия народа в разного рода голосованиях, не было обязанности участвовать ни в выборах, ни в референдуме. Поэтому, когда не учитывают это обстоятельство, подсчитывая то большинство, которое проголосовало за Конституцию, то нарушают всякую правовую логику. Всегда, во всем мире, большинством признается большинство от голосующих.

— Один из мифов вокруг Конституции говорит о том, что не сильно было привлечено экспертное сообщество к разработке этого документа.

— Это безобразное искажение действительности. Я не знаю во всей российской истории - всего советского и «потомошнего», нынешнего – более демократического механизма участия экспертного сообщества в разработке такого важного документа как Конституция. Давайте вспомним, что представляло собой Конституционное совещание: это были четыре палаты. Уже они создавали определённую конкуренцию при оценке того, что предлагалось для внесения в этот проект. Но были очень разные группы: одна, представлявшая органы государственной власти – туда входили все судьи конституционного суда. Это уникальный опыт. К сожалению, он никогда не повторится. Уж очень правильным был настрой на достижение цели консенсуса при выработке учредительного конституционного акта. Была отдельная палата, которая объединяла ученых – там были представители академий, разных институтов, работающих в сфере права и смежных, общественных знаний. Были те, кто представлял регионы. Не то что не учитывались национальные особенности - все это учитывалось. И представители местного самоуправления. И каждая из этих подгрупп обсуждала весь проект. Эти люди - разве они не эксперты? Это такой разноплановый слой экспертного сообществ, о котором сейчас социологи только бы мечтали. И все это потом сводилось, обсуждалось в рабочей группе Конституционного совещания. Она была большая, больше 20 человек. Существовал уникальный орган, как Конституционный арбитраж – в него входили эксперты, ученые и все члены Конституционного суда - и задача его была оценивать с юридической точки зрения те предложения, которые оказывались спорными. Такой спор возник, например, по поводу местного самоуправления. Это касалось 12-й статьи проекта Конституции, где надо было написать, что местное самоуправление не является частью, нижестоящим уровнем государственного самоуправления, а является самостоятельным. И такое решение было принято в результате только на основе голосования в Конституционном арбитраже. Как можно сказать, что экспертное сообщество не работало?

Надо сказать - и это делает честь российской юридической науке - она была подготовлена к решению таких вопросов. Хотя ранее не приходилось использовать в национальной практике достижения других правовых систем, но они были известны, исследованы и могли быть в любой момент представлены как доказательство возможного или невозможного для России пути развития в этой области. Это был звездный час юридической науки. Не помню больших дискуссионных площадок, где творческие потенциальные силы экспертного сообщества были так востребованы, высоко оценены, что привело к эффективному результату. Работа шла день и ночь, без выходных-праздников. Коллектив работал. Не закулисье писало эти тексты. Мы до сих пор вспоминаем с первым заместителем председателя Верховного суда в отставке Владимиром Ивановичем Радченко, как мы с ним сочиняли норму 125 статьи о праве Конституционного суда рассматривать конституционные жалобы граждан и запросы судов. Это было коллективное творчество.

— Сергей Адамович Ковалев, который также принимал участие в разработке Конституции, рассказывал о выборе между двумя проектами Конституции.

— Второй проект должен быть по праву назван первым. Это проект, который разрабатывала Конституционная комиссия Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Это был очень неплохой проект, меня тоже привлекали к его разработке в комиссии, занимающейся судебной реформы. И тот проект в положениях, закрепленных в нынешней Конституции в первых двух главах ее и в главе о судебной власти, ничем не отличался от того, что мы имеем. Я понимаю, что когда пришлось отложить тот проект с сторону, это было достаточно болезненно для тех, кто потратил время на его разработку. Но это было вызвано объективной необходимостью: Конституционная комиссия на последнем этапе перестала действовать, потому что она была под крылом Верховного Совета РСФСР, который не хотел принятия Конституции.

Единственное, что являлось существенным отличием: комиссия Верховного Совета предлагала парламентскую республику. То есть непосредственную зависимость правительства от парламента, который в любой момент может правительство отправить в отставку, может принять новую концепцию развития в области политики, экономики – повторение того, что было с Верховным Советом. Ну скажите, если мы хотели двигаться, мы должны были законсервировать ситуацию или отказаться от нее? Конструкция, которая обеспечивает определённое взаимоотношение разных институтов власти в действующей Конституции, не является идеальной или хорошей. В зависимости от целей тех, кто руководит государством, она может не приносить вреда. Но может приносить и большой вред. По образному выражению одного из правовых исследователей конституционализма в России, уважаемого мною Михаила Александровича Краснова, профессора Высшей школы экономики, это конструкция треугольника с одним углом. Если президентской властью кто-то захочет распорядиться своевольно, он может распорядиться ею именно так. Но если неудовольствие Конституцией вызывается именно этим, нет ничего проще, как поменять эту конструкцию, внося изменения с помощью Федерального конституционного закона в те главы, которые могут меняться.

Поэтому, когда критики говорят, что это создано под одного человека, они забывают, что это была потребность времени - это было создано под объективные условия момента и не исключало дальнейшего развития. Жесткость Российской Конституции есть только в принципиальных частях, в остальных она легко меняется. И это много раз продемонстрировано. У нас изменены сроки легислатуры Государственной Думы, президента, у нас исчез один из высших судов, когда-то весьма эффективно действующий в области разрешения экономических споров. Все дело идет к объединению всей судебной власти под одной крышей. Я не уверена, что долго просуществует в отдельном, суверенном статусе Конституционный суд Российской Федерации. Идеи такие, что в Верховном суде должна быть и Конституционная палата. Я впервые это услышала еще из уст руководителя Администрации президента, когда этот пост занимал еще Дмитрий Медведев. Никаких сложностей в изменении Конституции при нынешнем парламенте не существуют. Зачем на Конституцию пенять? Законодательная, исполнительная власть должна пенять на самоё себя. Но она развивается сейчас не в ту сторону, куда могла бы развиваться, если бы цели и принципы первых двух глав Конституции продолжали быть для власти актуальными.

Заседание Конституционной комиссии РФ. Обсуждение проекта новой Конституции РФ (29 июля 1992)

Раз в неделю, по субботам, в 19.00 в эфире радиостанции идет диалог об эпохе 90-х. Гости программы — участники самых важных событий в истории становления новой России. Ведущий — Артем Амелин. Цикл передач «90-е. Разрушение мифов» приурочен к открытию в конце 2015 года Президентского центра Бориса Ельцина в Екатеринбурге.

* * *

Слушайте Коммерсант FM по субботам в 19.00.

Гости предыдущих программ:

Евгений Ясин, в 1994 году министр экономики РФ, в 1997-1998 годах - министр без портфеля по экономическим вопросам и инвестициям (аудиоверсия)

Юлий Нисневич, депутат первой Госдумы, доктор политических наук (аудиоверсия)

Георгий Сатаров, советник президента России с 1994 по 1997 годы (аудиоверсия)

Евгений Гонтмахер, начальник управления Минтруда России в 1992 году, в 1993-1994 - зам. министра социальной защиты (аудиоверсия)

Аркадий Мурашев, глава ГУВД Москвы в 1991–1992 годах (аудиоверсия)

Андрей Нечаев, министр экономики России в 1992–1993 годах (аудиоверсия)

Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке, доктор юридических наук, член Конституционного суда России с 1991 года (аудиоверсия)

Юлий Рыбаков, правозащитник, диссидент, политзаключенный, депутат Госдумы РФ (аудиоверсия)

Все выпуски проекта "90-е. Разрушение мифов"